Mensenrechten Vandaag

Het werd dan misschien niet de historische dag waarop de VN een Internationaal Wapenhandelverdrag aannam, onvergetelijk was hij zeker. Honderden diplomaten, vertegenwoordigers van ngo’s en media dromden samen in de conferentiezaal, de gangpaden versperrend en de veiligheidsmensen tot wanhoop drijvend. Voorzitter Woolcott vroeg de ngo’s om de stoelen van ineens veel talrijker verschenen diplomaten vrij te maken.

Nou moet ik bekennen dat ik ook wel eens in de zetel van Liga van Arabische Staten of van de International Seabed Authority zat omdat die altijd leeg bleven, maar dat verzoek viel toch niet in goede aarde bij NGO’s. Als iets duidelijk is geworden tijdens deze conferenties dan is het wel de doorslaggevende rol van de civil society bij de totstandkoming van dit verdrag. Zonder het initiatief van mijn goede oude Amnesty-collega’s en de niet-aflatende campagne en lobby van honderden organisaties hadden de regeringen van deze wereld hier niet twee weken gedelibereerd over een verdrag om de wapenhandel onder controle te krijgen.

Verwarrend en bloedstollend
Maar onderhandelen is natuurlijk voorbehouden aan staten, dus ik vertrok. Toen toch niet iedereen gehoor gaf aan die oproep besloot Woolcott de zaal maar helemaal te ontruimen. Het was een chaotisch begin van een lange, verwarrende en bloedstollende finale van de ATT-conferentie. We waren civil en volgden het debat in een tweede zaal met videoverbinding, die al even snel vol stroomde met overtollig ambassadepersoneel, officials, en ngo’s. Het werd er bijna gezellig.

En toen kreeg Iran het woord. De geachte afgevaardigde vertelde hoe hoog de verwachtingen van Iran waren geweest dat er overeenstemming zou worden bereikt over het wapenhandelverdrag, met zijn nobele humanitaire doel om menselijk leed te voorkomen. Leed dat door illegale wapenhandel werd veroorzaakt. Maar er waren helaas tal van onvolkomenheden in de tekst. Zo stond er niets in het huidige ontwerp over agressie door staten, die het leven van duizenden mensen kost, en zweeg deze tekst ook over het onvervreemdbare recht tot zelfbeschikking van volkeren onder buitenlandse bezetting, terwijl het recht van burgers om wapens te bezitten wel werd beschermd vanwege de eisen van een bepaalde staat.

Iran en Noord Korea maken bezwaar
Iran speelde een politiek spel op hoog niveau dat weinig met de doelstellingen van het wapenhandelverdrag te maken had. Het viel hiermee de VS en Israël aan, maar ook andere staten: het verdrag zou alleen de rechten van exporterende landen beschermen, vond Iran, en het recht van landen die wapens importeren voor hun zelfverdediging zou hierin niet worden vastgelegd. Kortom, zei de Iraanse gedelegeerde, we maken bezwaar tegen dit wapenhandelverdrag. Er is geen consensus. Op dat moment leek het alsof er een opgeblazen ballon leegliep in de zaal. Geen consensus betekent geen verdrag, wist iedereen. Maar Woolcott bleef koel en gaf het woord aan Noord-Korea, dat meteen van wal stak: Noord-Korea maakte bezwaar tegen de aanvaarding van de ontwerptekst omdat die niet gebalanceerd is, heel gevoelig vanuit het oogpunt van veiligheid, en omdat hij politiek kan worden misbruikt.

Vooral de artikelen over wapenembargo’s en teksten over mensenrechten bevielen het land niet. De legitieme wapenhandel van tal van landen zou hierdoor worden ondermijnd, en hun roep is niet in dit verdrag weerspiegeld. We wilden onze tassen al gaan inpakken, maar opnieuw deed Woolcott of zijn neus bloedde en gaf het woord aan de Syrische diplomaat die zijn bordje rechtop had gezet ten teken dat hij het woord vroeg. Er ging een schamper gejuich op in onze zaal. We hadden het kunnen weten. Ook de afgevaardigde van Syrië liet weten op zoek te zijn naar oplossingen om de illegale wapenhandel onder controle te krijgen. ‘Mijn land lijdt onder deze bloedige handel,’ zo zei Syrië. Het was dan ook betreurenswaardig dat de tekst van het verdrag geen wapenexporten naar terroristen verbiedt, terwijl dat volgens de diplomaat toch de oorzaak van het leed in Syrië is. Er stond ook niets in het verdrag over het onvervreemdbare recht van volkeren onder buitenlandse bezetting enzovoort terwijl Israël nog steeds de Syrische Golan, Palestina en Libanon bezet.

Syrië heeft ‘meer tijd’ nodig
‘We hebben meer tijd nodig voor een gebalanceerd wapenhandelverdrag waarmee we de internationale vrede en veiligheid kunnen bewaren,’ zo sprak de Syrische diplomaat, en ik zou bijna zweren dat ik een traan in zijn ooghoek zag glinsteren. ‘Meer tijd’ kenden we natuurlijk nog van juli 2012, toen de conferentie zonder resultaat eindigde omdat de VS ‘meer tijd’ vroeg. Goed bedacht. Geen consensus, dus.

Daar had het kunnen eindigen, maar de voorzitter zei doodleuk: Ik heb goed geluisterd, en ik heb wel bezwaren gehoord, maar ik heb niet gehoord dat delegaties het verdrag niet willen aannemen. Als staten het verdrag niet willen moeten ze dat kristalhelder verklaren. Mag ik aannemen dat de conferentie de tekst aanneemt? Waarop Iran, Noord-Korea en Syrie met hun bordjes zwaaiden, en Woolcott de vergadering schorste voor overleg.

Geen Internationaal Wapenhandelverdrag
Het werd later en later, en terwijl we de videobeelden uit de conferentiezaal probeerden te duiden (wie praat met wie en waarover is een populair tijdverdrijf in dergelijke gevallen) en op zoek gingen naar steeds schaarser wordend voedsel in het gebouw namen de speculaties over de afloop toe. Dat deze staten bakzeil zouden halen lag niet voor de hand. De mannen van het Vaticaan dachten dat ze de vergadering misschien wel zouden verlaten. Anderen dachten aan een beweging van Woolcott om de dwarsliggers te paaien. Veel hoop op een verdrag was er niet meer.

Toen de vergadering werd hervat spraken de drie delegaties opnieuw uit dat er geen consensus was, en dat ze inderdaad ‘kristalhelder’ verklaarden dat dit betekende: geen Internationaal Wapenhandelverdrag. Het is opvallend hoe goed deze landen de weg weten in het internationale recht, zoals Syrië, dat verwees naar een juridische opinie van de WHO uit 1987 over de betekenis van consensus: Als landen bezwaar maken is er geen consensus. Het leek me eerlijk gezegd wel logisch, maar logica is niet de enige factor van betekenis op zo’n moment.

‘VN slachtoffer van eigen regels’
Redelijkheid vroeg ook om aandacht, en wel door Mexico, dat zich deze conferentie actief opstelde om mensenrechten in het wapenhandelverdrag te verankeren. Mexico vond dat de bezwaren van de drie landen in het verslag moesten worden opgenomen, maar zei dat het feit dat er een overweldigende meerderheid van landen het verdrag wilde aannemen de doorslag moest geven. Het voerde ook aan dat er geen definitie van consensus was. Daarop ontspon zich een langdurige discussie over consensus, waarbij de staten die dit verdrag niet omarmden strikter in de leer bleken dan de voorstanders. Uiteindelijk waren de woorden van Liberia mischien wel de meest wijze. ‘Dit is geen academische exercitie’, zei Liberia, het land dat als geen ander weet wat ongereguleerde wapenhandel kan aanrichten: ‘Het Internationaal Wapenhandelverdrag is geen instrument om oude politieke kwesties op te lossen. Vandaag is een trieste dag voor de slachtoffers van gewapend geweld. Het is een trieste dag voor de VN, dat een slachtoffer is geworden van zijn eigen regels. Maar laten we de regels volgen.’

Verdrag zo snel mogelijk in stemming brengen
Kenia kondigde namens een groep landen (waaronder de VS en Groot-Brittannië aan dat ze de secretaris-generaal van de VN zouden vragen het verdrag zo snel mogelijk in stemming te brengen tijdens de huidige zitting van de Algemene Vergadering. Ook Nederland sloot zich bij die oproep aan. Zo snel mogelijk zou al na Pasen kunnen zijn, en de verwachting is dat de vereiste 2/3 meerderheid dan makkelijk bereikt zal worden. Het eerste internationale wapenhandelverdrag uit de geschiedenis gaat er dus hoe dan ook komen, dacht iedereen. De Engelse diplomaat sprak optimistisch: ‘Het is een uitgesteld succes, maar een succes wordt het.’

En een groot aantal landen benadrukte nog eens hoe dringend noodzakelijk controle op de wapenhandel is, zoals Ivoorkust: ‘We hebben een tekst die nog niet perfect is, maar die wel de steun heeft van een overweldigende meerderheid van landen. Het wapenhandelverdrag zou een instrument kunnen zijn voor vrede en stabiliteit. Laten we niet met lege handen naar huis gaan.’ En ook Kenia drong aan op spoedige aanname: ‘De wereld heeft dit verdrag nodig om menselijk leed te bestrijden, ‘ zei Kenia. ‘We hebben een sterke tekst opgesteld. We hadden hem vandaag kunnen aannemen. De tijd voor het Internationale Wapenhandelverdrag is nu.’

Mensenrechten krijgen steeds meer een stem bij de Arms Trade Treaty-onderhandelingen (ATT) in New York. Op 25 maart riep een groep van 103 landen, waaronder alle EU-landen, op wapenexporten te verbieden als bekend is dat systematische mensenrechtenschendingen in het land van bestemming plaatsvinden, of als dat risico substantieel is. Ook wil de groep meer wapens onder controle brengen, toezicht op de handel in munitie en onderdelen strakker regelen, en voorkomen dat wapens op de verkeerde bestemming belanden. Allerlei sluiproutes moeten gerepareerd worden, en er moet publiekelijk over wapenexporten gerapporteerd worden. ‘We hebben een ATT nodig dat echt verschil uitmaakt op de grond,’ zei Ghana uit naam van deze groep. ‘Een minderheid mag een meerderheid van landen niet in de weg zitten om te doen wat de wereld van ons vraagt: een einde te maken aan het lijden in onze landen.’ En hij waarschuwde nog even: ‘De internationale gemeenschap zal ons ter verantwoording roepen.’

Er waren meer van dit soort groepsverklaringen, en meerdere individuele landen (zoals Duitsland, Oostenrijk, Marrokko, Paraguay) dringen aan op een sterkere tekst. Tal van delegaties hebben de voorzitter gevraagd om controle op munitie en onderdelen goed te regelen en om ondermijnende teksten te verwijderen of te wijzigen. Maar Vietnam wees er vanochtend op dat er nog lang geen consensus is, en Koeweit betreurde namens de Arabische groep dat geen enkel van haar voorstellen in de voorlopige tekst is overgenomen. Deze landen vinden dat het verdrag alleen maar voordelen oplevert voor de exporterende landen, en verplichtingen voor de importeurs. Ze blijven hameren op zaken die maar zijdelings met het verdrag te maken hebben, zoals het onvervreemdbare recht van landen die bezet worden op zelfbeschikking en vinden dat nucleaire ontwapening de topprioriteit van het ATT moet worden. Ook Noord-Korea mopperde dat niet een van haar ‘belangrijke voorstellen’ is overgenomen.

In de tussentijd hebben 65 Amerikaanse senatoren Obama opgeroepen het ATT niet te tekenen omdat het hun recht om een wapen te dragen zou wegnemen. Dat de vereniging van advocaten, de American Bar Association, die bewering in een rapport heeft gefileerd doet er niet veel toe voor het debat. ‘America has no business making any treaties with the UN’, reageerde een lezer op een blog hierover. De VN wordt door veel Amerikanen als een verwerpelijke organisatie gezien die hun vrijheid bedreigt, en die advocatenvereniging als een extreemlinkse club.

De spanning neemt enorm toe. Woensdagmiddag komt voorzitter Woolcott, op basis van alle discussies en voorstellen met zijn laatste ontwerp-verdragstekst. Donderdag moet duidelijk worden of die de opvattingen in de zaal voldoende weergeeft om consensus te bereiken. Dat levert extra vergaderingen, maar ook veel informeel overleg op. Diplomaten schuiven even bij elkaar aan. Groepjes klonteren samen in de gangpaden, en ook wij maken gebruik van de laatste uren om delegaties te vragen een paar woorden te veranderen, of een voorstel van een van de andere landen te steunen. Gezien de toenemende steun voor mensenrechten in het ATT krijg ik het gevoel dat onze aanwezigheid hier wel effect heeft. ‘Heel goed dat jullie blijven pushen,’ hoor ik af en toe. Maar over de uitkomst valt nog niets te zeggen.

Zou het echt mogelijk zijn dat een minderheid van landen dit verdrag zo ernstig verzwakt dat het niet aan zijn doelstellingen voldoet? Het begint er op er wel op te lijken in New York. We hebben sinds vrijdag een nieuwe ontwerptekst, en dit weekend hebben onze experts onderzocht of deze voorlopige versie van het ATT effectief zal voorkomen dat staten wapens exporteren als die tot mensenrechtenschendingen of schendingen van internationaal humanitair recht leiden. Het is antwoord is nee. De belangrijkste reden dat het verdrag ernstige mankementen vertoont is dat landen als de Verenigde Staten, India, Egypte en China eisen stellen waar ze niet van afwijken.

‘Overriding risk’
Zo willen de VS de vrijheid houden om te kunnen bepalen of andere (strategische) belangen zwaarder wegen dan het voorkomen van mensenrechtenschendingen. Ze noemen dat een ‘overriding risk’, een niet-juridische term die prompt verkeerd vertaald werd in de Spaanse en Franse versies. Dat ‘overriding risk’ is nu nog van toepassing op situaties dat volgens de VS de vrede en veiligheid gebaat zijn bij een wapenleverantie, zelfs als deze leidt tot ernstige schendingen van mensenrechten of het oorlogsrecht. Welke vrede en veiligheid is niet duidelijk, en daarom willen wij dat aan die tekst in ieder geval wordt toegevoegd ‘in het ontvangende land’, en dat de export verboden moet worden als dat risico bestaat. Indonesië steunt de VS daar overigens in, want het land wil in onrustige gebieden kunnen ingrijpen zonder dat andere landen zich daarmee bemoeien.

India blijft doodleuk volhouden dat het andere contractuele (defensie-) verplichtingen voorrang wil kunnen geven. Het staat daarin al maanden bijna alleen, maar heeft de hakken stevig in het zand gezet. Het altijd welbespraakte Liechtenstein vond dat het leek alsof er een verdrag van 25 artikelen was opgesteld, maar dat er daarna een artikel kwam dat zei: ‘Grapje!’ De vraag is of een nieuw artikel dat zegt dat die verplichtingen het doel van het ATT niet mogen ondermijnen een echte oplossing biedt.

Terughoudendheid en ‘slinkse woordjes’
China blijft vasthouden aan een beperkte lijst wapens en handelsactiviteiten binnen het bereik van het verdrag. Egypte (en met dit land vrijwel de hele regio plus Venezuela en Cuba) probeert het VN Handvest te herschrijven en wil niets van transparantie weten, en eigenlijk ook niet met bemoeienis in interne kwesties. Op allerlei plekken in deze tekst staat dat nationale wetgeving voorgaat, of slinkse woordjes zoals dat staten worden ‘aangemoedigd’ om bepaalde maatregelen te nemen.
Je zou bijna vergeten dat een overweldigende meerderheid van staten een paar maanden geleden voor een wapenhandelverdrag volgens ‘de hoogste gemeenschappelijke standaarden’ heeft gestemd komt om mensenlevens te sparen.

Het effect van al die onwelwillendheid is dat het volgens de nieuwe tekst nog steeds niet verboden is om wapens te leveren terwijl staten weten dat ze gebruikt zullen worden voor willekeurige executies, marteling en verdwijningen. De risico-analyse biedt ook nog allerlei uitwegen en sluiproutes, en voor munitie gelden nog steeds geen controleverplichtingen voor importregulering, omleiding, en rapportage. We hebben opgeroepen om president Obama aan te schrijven dat de VS zijn verantwoordelijkheid moet nemen door mensenrechten centraal te stellen in het verdrag, en collega’s hebben in Washington bij het Witte Huis gedemonstreerd.

We waren er maar druk mee, dit weekend. Na een vergadering op zaterdag zijn we uitgezwermd om zoveel mogelijk met onze diplomaten te praten, mails aan delegaties te versturen met de belangrijkste pijnpunten en verzoeken om deze maandag te bespreken. Haast is geboden, want woensdag moet het eindvoorstel er liggen.
Gelukkig bleef er nog een paar uur over voor wat fantastische galerieën in Chelsea en het Metropolitan Museum. Die portie Picasso’s en Pollocks had ik wel even nodig om mijn geest te verfrissen.

Het leek wel een reünie toen de conferentie voor de Arms Trade Treaty (ATT) maandag weer begon. Diplomaten vielen elkaar in de armen, er werd veel op schouders geklopt en de sfeer was opperbest. Maar de toon veranderde toen secretaris-generaal Ban Ki-Moon de geachte gedelegeerden aan hun belangrijke taak herinnerde: consensus bereiken over een zo sterk mogelijk wapenhandelverdrag.

Het is toch te gek, zei Ban in zoveel woorden, dat er wel internationale regels zijn voor de handel in t-shirts, speelgoed en tomaten, maar niet voor wapens? Ongereguleerde wapenhandel jaagt conflicten aan en leidt tot massale schendingen van mensenrechtenschendingen. Dit is onze historische kans om daar een einde aan te maken. Laten we dit verdrag opdragen aan de miljoenen dodelijke slachtoffers en aan de kinderen die zonder dit verdrag geen toekomst hebben.

Het waren mooie, inspirerende woorden en het klonk zo vanzelfsprekend. Natuurlijk gaan we stevige afspraken maken over wapenhandel. Wapens zijn tenslotte niet zomaar handelswaar. Maar dat is ook meteen het probleem. Ongereguleerde wapenhandel heeft niet alleen desastreuze effecten op mensenrechten, maar raakt ook aan economische belangen, nationale veiligheid en politieke verhoudingen. En daarom zitten we hier met zo’n 2000 vertegenwoordigers van staten, ngo’s als Amnesty en internationale organisaties om al die belangen af te wegen en toch tot strakke afspraken te komen over een wapenexportsysteem. Het lijkt onmogelijk, en toch is er optimisme.

Haast
Maar we hebben haast. Er zijn maar negen vergaderdagen, en terwijl de ene na de andere sneeuwbui de straten van New York in een glijbaan veranderen (het nieuws meldt dat op sommige routes geen schoolbussen rijden), stijgt de temperatuur in de vergaderzaal nu naarmate de nervositeit toeneemt. Er worden harde dingen gezegd . Een paar landen vegen de VS de mantel uit over het woordje ‘overriding’, waarmee het verschillende belangen wil afwegen bij wapenexporten. ‘Dit slaat nergens op,’ zegt Liechtenstein. Zelfs als er 90% kans is dat met deze wapens gruwelijkheden worden begaan kunnen ongspecificeerde belangen voorrang krijgen. De VS houden vaat aan ‘overriding’ en zeggen dat wapenhandel heel legitiem is, dat wapens de vrede kunnen bevorderen, en dat alle ngo’s tegen wapens zijn. Dat is een aperte leugen; de ngo’s zijn alleen tegen onverantwoorde wapenhandel. Syrië vindt dat het verdrag alleen wapenexporten naar terroristen moet voorkomen. China, dat geen enkel gat in de zwakke ontwerptekst wil repareren, en dat samen met de VS de controle op munitie buiten de strenge controleregels houdt, vindt het overigens prima dat ook regionale groepen lid mogen worden, maar niet de EU, voegt de gedelegeerde pesterig toe.

Wij, de Amnesty lobbyisten zijn hard bezig om te zorgen dat ernstige schendingen van mensenrechten in het hoofdstuk over absoluut verboden wapenoverdrachten wordt opgenomen. Het gaat om situaties waarbij staten WETEN dat de wapens gebruikt gaan worden voor ernstige mensenrechtenschendingen, en waarvoor je dus geen risico-analyse hoeft te maken. Situaties als in Syrië, waar pas een EU-wapenembargo werd opgelegd nadat 6000 dodelijke slachtoffers waren gevallen. Of Ivoorkust, waar zich voorafgaand aan een wapenembargo een patroon van mensenrechtenschendingen aftekende, met willekeurige executies, marteling mishandeling en ontelbare verkrachtingen van vrouwen, vaak met de loop van een geweer tegen hun hoofd. Een ATT waarin dit consistente patroon van schendingen ontbreekt is een zwak ATT. Tot nu toe willen staten dit liever niet toevoegen. Ook Nederland niet. Ze denken dat de VS en China in dit artikel geen extra tekst zullen accepteren dat het voorstel het dus toch niet zal halen. Er wordt hier flink gepolderd. Wij proberen zoveel mogelijk landen achter ons voorstel te krijgen, praten hierover met de EU en Afrikaanse staten, en hopen zo een kritieke massa te organiseren.

Emoties
Gisteren kwam de eerste herziene tekst uit. De Afrikaanse Unie (AU) wijst er vandaag op dat munitie nog steeds niet in de lijst met wapens staat waarop strenge gecontroleerd moet worden. Hoe kan dat nou? vraagt Nigeria namens de AU. Er waren gisteren 69 landen die daar op aandringen, en ook Latijns-Amerikaanse landen sluiten zich daarbij aan. De Ghanese diplomaat die net gepassioneerd vertelde hoeveel ellende munitie in zijn land aanricht moest zijn speech afbreken omdat hij te geëmotioneerd werd. Ook de uitbreiding van oorlogsmisdaden staat er niet in, maar het idiote verbod dat wapens niet geëxporteerd mogen worden ‘met als doel’ om genocide te bedrijven wel.

Sommige staten willen dat het ATT pas van kracht wordt als 65 landen het getekend hebben, maar landen als Mali zeggen dat het geen vijf of tien jaar kan wachten tot dit verdrag in werking treedt. Het moet beter, en het moet sneller.

Economische crisis of niet, de internationale wapenhandel blijft gestaag groeien. In 2012 bedroeg de wereldwijde wapenexport zo’n 100 miljard US$, terwijl een jaar of wat geleden nog voor 80 miljard US$ aan wapens verscheept werd. De Top 100 wordt gedomineerd door Amerikaanse en West-Europese exporteurs, maar de wapenexporten van Rusland en China, die geen of onbetrouwbare cijfers publiceren, zijn in deze statistieken niet meegenomen. Wapens zijn geen gebruikelijke handelswaar, of zouden dat in ieder geval niet moeten zijn. Een half miljoen mensen wordt jaarlijks door wapens gedood, niet alleen in conflicten, maar ook door repressieve overheden en criminele bendes. Een veelvoud van dit aantal mensen raakt verwond of wordt het slachtoffer van marteling of andere mensenrechtenschendingen. Toch is de groei van deze bedrijfstak niet gepaard gegaan met strikte internationale regels voor een verantwoorde wapenhandel. Daar moet het Arms Trade Treaty (ATT) verandering in brengen.

Dat de eerste VN-conferentie voor een ATT in juli 2012, na jarenlange campagnes van honderden NGO’s, waaronder Amnesty International, IKV/Pax Christi en Oxfam, inderdaad van start ging mag op zich al historisch heten. Natuurlijk heerste er veel skepsis, en (zie je wel!) de onderhandelingen strandden op de laatste dag. De Verenigde Staten wilden meer tijd om tot een weloverwogen beslissing te komen, en Rusland, Noord-Korea, Cuba, Venezuela en een aantal Arabische landen sloten zich daar snel bij aan. Nogal logisch, riepen de realisten (of pessimisten?) De Amerikanen gaan de kip met de gouden eieren toch niet slachten? En waarom zou Rusland zijn wapencontracten met Syrië en Mali openbreken, die immers het recht hebben voor hun ‘legitieme zelfverdediging’ op te komen? Zouden dezelfde restricties overigens niet ook voor leveranties aan de oppositiestrijders moeten gelden? Zou China, dat de zelfbeschikking van landen ook hoog in het vaandel voert, meer controle toestaan? Natuurlijk is bekend dat Chinese wapens en munitie in landen als de Democratische Republiek Congo, Libië en Darfur zijn terechtgekomen, maar is, zoals China meent, het probleem van de illegale handel niet veel groter?

Het antwoord is dat wapens nooit geleverd mogen worden als er een aanzienlijk risico bestaat dat ze gebruikt zullen worden bij ernstige mensenrechtenschendingen of schendingen van internationaal humanitair recht. Of deze ‘Gouden Regel’ het gaat halen moet deze maand blijken, tijdens de slotconferentie van 18 – 28 maart in New York. Reden voor optimisme is er zeker: De steun voor het ATT is nog nooit zo groot is geweest: in november 2012 stemden 157 landen voor het voortzetten van de onderhandelingen. Er waren geen tegenstemmen, en van de grote exporteurs onthield alleen Rusland zich van stemming. Ook belangrijk was de beslissing dat de Algemene Vergadering (AV) bij het ATT betrokken wil blijven. Als een minderheid de conferentie wil frustreren kan er tijdens de AV over het ATT gestemd worden en is een tweederde meerderheid is vereist. Met die 157 landen ben je er dan al, zou je zeggen, maar, zo gaat de discussie, wat is een sterk verdrag tussen gelijkgezinden waard als de grote wapenexporteurs er niet aan mee willen doen? Minister Timmermans waarschuwde maar alvast: er zal water bij de wijn moeten.

De vraag is nu: hoeveel water? De ontwerp-verdragstekst heeft gaten waar je met complete aanvalshelikopters doorheen kunt vliegen, en sommige teksten kunnen de doelstelling van dit verdrag volledig onderuit halen, of de effectiviteit ervan ernstig verzwakken. Daar moet dus nog stevig reparatiewerk verricht worden, en zeker niet teveel worden toegegeven. De garanties die nu al bereikt zijn op het gebied van mensenrechten en internationaal humanitair recht moeten in New York nauwgezet bewaakt worden tegen aanvallen van de dwarsliggers. Tegelijkertijd is de druk op grote exporteurs om mee te doen ook groot in de global village. Zo hebben Afrikaanse landen China gedwongen in te stemmen met het toevoegen van kleine en lichte wapens aan de reikwijdte van het verdrag. De komende weken zullen wij de druk op wereldleiders opvoeren om eind maart een verantwoorde keuze te maken. Te beginnen met president Obama, en daarna de leiders van Rusland, China, Engeland en Frankrijk, allen leden van de VN Veiligheidsraad en landen met een groot belang in de wapenhandel. U zult nog van ons horen.

Het gaat je verstand te boven.  De Amerikaanse National Rifle Association pleit na de zoveelste tragische schietpartij voor méér wapens, ook op scholen. Hoe zou dat er moeten uitzien?  Een zwaarbewapende marine in het hok van de conciërge? En is het echt waar dat de NRA er van overtuigd is dat meer wapens het belang en de veiligheid van kinderen te dienen? De werkelijkheid is, vrees ik, vele malen cynischer: De NRA dient het belang van de wapenindustrie, en deze industrie steunt de NRA met miljoenenbedragen.

De mannen van de NRA (veel vrouwen zie je niet in deze cowboyclub) hebben een ongekende invloed op de politieke besluitvorming. Met slechts vier miljoen leden kunnen ze politici maken of breken, tot op het hoogste, presidentiële niveau. De organisatie, die zich vooral afficheert als een vereniging van rechtschapen liefhebbers van de jacht en van traditionele familiewaarden, geeft tijdens de verkiezingen stemadvies op basis van het stemgedrag van congresleden over beperkingen op wapenbezit. Voor het verspreiden van die boodschap maakt de NRA gebruik van een netwerk van conservatieve media als FOX News en tijdschriften over wapens, maar ook van duizenden wapenwinkels  en schietclubs. Dat maakt sommige politici nogal nerveus en volgzaam. George Bush liet zich door de NRA het Witte Huis in steunen, waarna de lobbygroep sans gêne opschepte dat het nu een mooie, directe toegang tot de Oval Office had.

Wij, de NGO’s die voor een internationaal wapenhandelverdrag strijden, hebben de NRA ook leren kennen als een groep die zich met behulp van leugens en misleiding tegen dit verdrag blijft verzetten. Zo zei voorzitter Wayne LaPierre tegen Fox News: ‘Dit verdrag wil dat je je wapens afgeeft en je persoonlijke beveiliging aan de regering overlaat.’  Dat zou in strijd zijn met het Second Amendment, dat Amerikaanse burgers het recht geeft zichzelf te verdedigen. Niets is minder waar, en dat weet hij donders goed. Het verdrag tast dat recht niet aan, en de Amerikaanse wetgeving zou nauwelijks veranderen. Het ATT gaat om tot nu toe ontbrekende controle op de internationale wapenhandel, en om te voorkomen dat wapens in de handen van dictators, rebellen en criminele bendes terechtkomen. Maar de VS zijn de grootste wapenhandelaren ter wereld, en Amerikaanse wapens komen nog steeds in de verkeerde handen terecht. De NRA strijdt volgens mij dan ook niet voor het Second Amendment maar tegen het gevreesde omzetverlies in de wapenhandel waarmee het zo warmpjes gelieerd is.

De reacties in de media zijn inmiddels niet mis. Onze Amerikaanse Amnesty-collega’s voegen daar een advertentiecampagne aan toe. Als de NRA echt levens wil redden kan het beter zijn verzet tegen het ATT opgeven.

Demissionair minister Opstelten wil dat alle politieagenten stroomstootwapens gaan gebruiken.  Arrestatieteams die het wapen een tijd mochten uitproberen waren er positief over, en volgens het ministerie willen veel agenten er graag mee op pad. ‘Incidentenpolitiek,’ zei de Nederlandse Politiebond bij de NOS . Geef politieagenten eerst maar eens meer tijd voor training met de huidige wapens (pistool, wapenstok, pepperspray), en denk goed na, want het gebruik is niet zonder risico.

Dat klopt. Dit is een potentieel dodelijk wapen, en het moet dus zeker niet als alternatief voor de wapenstok gebruikt worden. Toen in februari van dit jaar de 500ste dode viel na een stroomschok met een politiewapen riep Amnesty International de VS  op het gebruik van de Taser beter te reguleren. In 2008 publiceerde Amnesty een onderzoek waaruit blijkt dat in de Verenigde Staten sinds 2001 zeker 334 doden waren gevallen na een stroomstoot met een Taser, het meest gebruikte merk van deze wapens.

De fabrikant beweert dan wel dat het een veilig wapen is, sterker nog: dat het mensenlevens redt,  maar dat klopt alvast niet voor mensen met hartproblemen. Voor hen kan de stroomstoot van 50.000 volt dodelijk zijn. Of iemand hartpatiënt is valt vanaf de buitenkant natuurlijk moeilijk te beoordelen, dus de zorg van de politiebond is terecht. Het is dan ook zorgelijk dat er in de evaluatie van de proef met de Taser door arrestatieteams alleen wordt gewaarschuwd dat het wapen niet moet worden gebruikt bij mensen met zichtbare gezondheidsproblemen. Ook mensen die drugs of alcohol gebruiken en zeer geagiteerd zijn lopen grote risico’s als ze ge-tasered worden. Agitatie is geen uitzondering in situaties waarbij een politieagent naar zijn wapen grijpt, dus ook dat lijkt me een moeilijke afweging.

Gebrek aan training zou een reden kunnen zijn dat het wapen in de VS tot dodelijke slachtoffers leidt, maar belangrijker nog is dat de Amerikaanse politie ruime bevoegdheden heeft om geweld te gebruiken waar dat feitelijk onnodig is: 90% van de overledenen waren ongewapend. In tientallen gevallen leidde dat tot een arrestatie met dodelijke afloop.  Agenten gebruikten de Taser in die gevallen meermaals, of van te dichtbij, ondanks waarschuwingen dat dit ernstige problemen kan veroorzaken voor het hart en de ademhaling. In de VS werd het wapen ook in de gevangenis gebruikt, en in situaties waarbij mensen geen kant op kunnen. Opvallende uitwassen waren het taseren van een elfjarig meisje, en van zwangere vrouwen en demente ouderen.

Als de Taser gebruikt wordt als een alternatief voor de wapenstok is misbruik ook in Nederland niet uit te sluiten. Het wapen is licht en gemakkelijk in het gebruik, te gemakkelijk misschien. Het is ook weinig geruststellend dat 71% van de Nederlandse politieagenten nu al vindt dat ze te weinig training krijgen voor optreden in risicovolle situaties. Onderzoekers van de Politieacademie, die de invoering van stroomstootwapens evalueerden, vinden dan ook dat het verstandig is om stroomstootwapens alleen beschikbaar te stellen aan goed opgeleide agenten. Gedegen training is dus een ontzettende goed idee, en het besef dat stroomstootwapens potentieel dodelijk zijn moet dan meteen in de eerste les behandeld worden.

Het ATT struikelt voor de finish, maar de race gaat door.

Het historische akkoord is er niet gekomen. Nog niet. Op de laatste dag van de VN-conferentie blokkeerden de Verenigde Staten, Rusland en China de totstandkoming van het eerste internationale wapenhandelverdrag in de geschiedenis. We hebben meer tijd nodig om consensus te krijgen, zeiden ze. Het is een nette manier om te zeggen dat dit verdrag even niet uitkomt. Welke redenen voerden de drie grootmachten, tevens grootste wapenhandelaren ter wereld, hiervoor aan?

De VS vonden dat er niet genoeg tijd was om het ontwerpverdrag grondig te bestuderen. De afgevaardigde vroeg daarom uitstel aan. Grondigheid lijkt me te prijzen in een grootmacht, maar geloofwaardig was het niet. Feitelijk wordt al sinds 2006 over het ATT onderhandeld, en 90 andere staten, waaronder Nederland kwamen de afgelopen maand wel tot een afgewogen beslissing. In een gezamenlijke verklaring spraken zei hun grote teleurstelling uit over de opstelling van de VS, Rusland en China. Van Albanië tot Vanuatu was er steun voor het ontwerpverdrag.

Het laatste voorstel had nog wel onvolkomenheden, maar het vormde een goede basis. In deze vorm zou het al veel garanties bieden voor een betere controle op internationale wapenhandel. Deze tekst bevatte nog niet alle wapens, maar wel munitie, tot groot genoegen van de DRC, dat zei dat niet wapens maar kogels jaarlijks miljoenen mensen doden.

Waarschijnlijker dan tijdgebrek is dat in de aanloop naar de Amerikaanse presidentiële verkiezingen binnenlands-politieke overwegingen de doorslag hebben gegeven. President Obama steunt het ATT weliswaar, maar weet ook dat het geen populair onderwerp is. Hij heeft er in zijn campagne nog met geen woord over gesproken, en hij staat onder grote druk: vijftig senatoren riepen hem in een brief op het ATT niet te ondertekenen. Tijdens de conferentie verklaarden de VS voorstander te zijn van een instrument dat ongereguleerde wapenhandel onder controle brengt, maar tegelijkertijd zei de afgevaardigde dat het ATT ‘het soevereine recht van staten om op eigen grondgebied vrije beslissingen over wetgeving te nemen’ niet in de weg mocht staan. Stond er dan iets in de verdragstekst dat dit recht ondermijnt? Welnee. Die uitspraak was gericht aan het adres van miljoenen Amerikanen die zich verzetten tegen elke bemoeienis van buitenaf (de VN, andere staten, de regering) met het recht op individueel wapenbezit.

Zo werd een niet op feiten gebaseerd argument een van de belangrijkste redenen om dit verdrag te torpederen. Ook Iran, Syrië en Egypte voerden niet op feiten gebaseerde bezwaren aan tegen het verdrag. Zij riepen bij herhaling op dat het ATT tekst moest wijzen op het recht van staten op zelfverdediging en op het recht om wapens te produceren en deze te importeren en exporteren. Geen letter in de ontwerptekst betwistte dat, maar door het te blijven benadrukken leek het een probleem te zijn.

China voerde een andere reden aan voor het uitstel. Ook de Chinese delegatie verklaarde de afgelopen maand herhaaldelijk voorstander te zijn van het ATT. Aan hen zou het niet liggen, China was zeer constructief, want het ATT beantwoordt aan een belangrijk gemeenschappelijk doel, namelijk het voorkomen van illegale wapenhandel en het bevorderen van vrede en stabiliteit. Toch zette het land geen stap verder dan het reguleren van wapenhandel die al gereguleerd was onder bestaande verplichtingen. Op de laatste dag van de conferentie voerde China aan dat het zich niet al een gelijke behandeld voelt door de EU, dat al sinds de opstand op het Plein van de Hemels Vrede een wapenembargo heeft voor China. Het land zag dus maar twee mogelijkheden: ofwel komt er vanmiddag nog een einde aan het EU-verbod om wapens naar China te exporteren, ofwel China ondertekent het ATT niet. Een aantal gedelegeerden barstten in lachen uit om die absurde eis. Chantage? Meer een gelegenheidsargument voor een staat die alles in het werk stelt om te voorkomen dat internationale verdragen het land verplichtingen opleggen.

Rusland steunde de oproep van de VS om ‘onze inspanningen in de toekomst voort te zetten en beter te organiseren.’ Inhoudelijke argumenten voor het vooruitschuiven van de beslissing waren er niet. Van de Russen hebben we deze hele maand weinig steun voor het ATT ervaren, dus die opstelling bood in ieder geval nog het intellectuele gemak van de voorspelbaarheid. Het land zou elk argument omarmd hebben dat enigszins geloofwaardig klonk om deze in hun ogen grove inmenging met interne aangelegenheden te blokkeren.

Als er dan toch sprake was van tijdgebrek dan werd die voornamelijk veroorzaakt door Algerije, Egypte, Iran, Noord-Korea, Syrië en India.

De interventies van deze landen waren vaak ellenlang, de sprekers herhaalden zich en droegen soms niet ter zake doende punten aan. De drie grote spelers hadden hen onder druk kunnen zetten, maar deden dat niet. De wapenexporteurs en -importeurs hadden niet veel belang bij dit verdrag.

De beminnelijk voorzitter Moritán en tal van welwillende staten waren laaiend op het drietal dat hen beentje had gelicht met het zicht op de finish. Een aantal van hen stond weinig diplomatiek te tieren in de gangen. Er heerste een gevoel van verrassing en verontwaardiging in het VN-gebouw. Nationale belangen wonnen van het respect voor mensenrechten van burgers wereldwijd. Hebben deze burgers nu het nakijken?

Formeel moet Moritán verslag doen van deze uitkomst bij de volgende Algemene Vergadering van dit najaar. Hij kan de huidige verdragstekst in stemming brengen. Maar de VS hebben al verklaard daar geen voorstander van te zijn. Ze stellen voor volgend jaar een nieuwe conferentie te organiseren.

Amnesty International en de honderden andere organisaties die al vele jaren strijden voor een sterk wapenhandelverdrag zullen daar niet op wachten. Wij vinden dat burgers niet het nakijken mogen hebben als hun leiders het laten afweten. Er is brede steun voor dit verdrag, zo bleek. We konden het ATT bijna aanraken in New York. Daar zullen we de komende tijd op kunnen voortbouwen. Het is weer campagnetijd.

De dag begint vroeg in New York. Om half acht komt ons team bij elkaar in het kantoor van Amnesty Internationaal tegenover de Verenigde Naties. Ik heb geleerd om, net als mijn vrouwelijke collega’s, op gympen te komen en mijn hakken in een tasje mee te nemen op mijn wandeling door Manhattan. Ontbijt is geen prioriteit: de vergadertafel staat vol bekers verlepte Starbucks-koffie en vette donuts. Lunch en diner zijn trouwens ook geen prioriteit. Maar wat we fysiek tekortkomen wordt op geestelijk vlak ruimschoots gecompenseerd. Het vroege uur staat stevige analyses door onze experts op het gebied van wapenhandel en van verdragsrecht niet in de weg. De lobbyisten delen hun enerverende ervaringen van de dag ervoor en de media- en campagnemedewerkers praten ons bij over de actualiteiten en activiteiten elders ter wereld. De kleine kamer met het indrukwekkende uitzicht is deze maand het zenuwcentrum van Amnesty’s wereldwijde campagne voor een stevig wapenhandelverdrag.

Onze eerste taak van de dag is de stand van zaken op te maken. Welke staten hebben constructieve of schadelijke uitspraken gedaan, over mensenrechten, over het al dan niet opnemen van bepaalde wapens of handelsactiviteiten in de verdragstekst? Waar ontwaren we nieuwe initiatieven om de tekst te versterken of te verzwakken en andere landen onder druk te zetten? China schijnt bij Afrikaanse landen aan te dringen om munitie te laten vallen en in hun hoofdsteden te ageren tegen ongewenste uitlatingen. Op die manier zou het land ook proberen de woorden ‘interne stabiliteit’ uit de tekst te willen verwijderen als reden voor een risicoanalyse. De situatie in Tibet en Xinjiang zal daar veel mee te maken hebben. We schatten in dat Iran China daarin zal volgen.

Welke blokken vormen zich, en rond welk thema? Syrië, Venezuela en Cuba volgen Rusland steeds meer in hun bezwaren tegen inmenging in interne zaken en nadruk op het bestrijden van wapenhandel naar niet-statelijke actoren. Cuba, India, Pakistan, China, Iran en Noord-Korea verzetten zich tegen een clausule over omleiding van wapens. Het Vaticaan, dat zich vlekkeloos opstelt als groot voorstander van het verdrag, vindt Algerije aan zijn zijde door bezwaar te maken tegen de term ‘gender-based violence.’ En, steeds belangrijker: hoe compromis-bereid zijn de ‘friendly states’? Houden ze hun rug recht als de VS druk uitoefenen om ‘interne veiligheid’ als reden op te voeren om onder beperkingen op de wapenhandel uit te komen? We bekijken het werkprogramma van de dag, en dan gaan we weer met onze nieuwe lobbypunten en frisse vechtlust.

Het werken wordt er voor ons of de diplomaten niet gemakkelijker op. Nu de onderhandelingen de laatste fase ingaan, grijpt voorzitter Moritan naar harde methoden. Hij heeft avondvergaderingen ingepland en ook in het weekend wordt doorgewerkt. De bijeenkomsten vinden steeds meer achter gesloten deuren plaats, buiten het kritische gezichtsveld van de ngo’s. Heel subtiel is de keuze voor kleinere ruimtes. In de Indonesiëzaal van het VN-gebouw passen maar 180 mensen. Het is er warm, er is geen vertaling, het licht is niet overal even goed, en volgens degenen die er bij waren zaten notoire dwarsliggers achteraan in het donker. Of het gebrek aan comfort tot betere of snellere resultaten leidt is in de wandelgangen een van de onderwerpen van discussie.

Naast al dat ongemak waren er ook interessante en verrassende momenten. Zo gaf Noord-Korea de VS en Zuid-Korea er fiks van langs omdat dit land het communistische bewind gewapenderhand zou bedreigen. China gaf volkomen onverwachts aan dat mensenrechten en internationaal humanitair recht in de preambule vermeld moeten worden. Ik heb daarvoor bij drie mensen bevestiging gezocht en gekregen, maar ook gehoord dat de afgevaardigde die verspreking later weer bij de voorzitter heeft gecorrigeerd.

En er was een hoogtepunt, toen de afgevaardigde van Malawi een verklaring voorlas waarin hij benadrukte dat dit verdrag toch echt tot doel heeft menselijk leed te voorkomen. Zoals gebruikelijk vermeldde hij welke landen de verklaring ondersteunden (waaronder Nederland). De opwinding nam toe naarmate er maar geen einde kwam aan de opsomming. Liefst 71 landen noemde hij bij naam. Daarna steeg een spontaan en ongebruikelijk applaus op in de zaal. Het was een van de zeldzame momenten waarop ik dacht dat alles goed zou komen.

Spannende tijden in New York. Terwijl de VN Veiligheidsraad een deur verderop over sancties voor Syrië vergaderden bespraken afgevaardigden uit ruim 190 landen woensdagochtend een tekstvoorstel over het doel van het nieuwe Wapenhandelverdrag (ATT). Moeten mensenrechten in het hoofstuk ‘Goals and Objectives’ vermeld worden? Natuurlijk, zeggen de door gewapende conflicten geteisterde Afrikaanse landen. Absoluut, zeggen de EU, Australië, Nieuw-Zeeland en Japan, die al strenge regels hebben. Dat was de bedoeling vanaf het begin. Maar een gelegenheidscoalitie (China, Indonesië, Rusland, India, Singapore, Thailand, de Fillipijnen en Venezuela) diende gisteren een voorstel in om het doel van het ATT te beperken tot het bestrijden van ‘illegale wapenhandel’ en ‘ongeautoriseerd gebruik zoals terrorisme en georganiseerde misdaad.’ Zij willen niet teveel verplichtingen en beperkingen. En verwijzingen naar internationale mensenrechten en internationaal humanitair recht (IHL) zijn maar al te verplichtend en restrictief. In beleefde en diplomatieke bewoordingen maken deze landen duidelijk dat de bescherming van burgers tegen buitensporig geweld door militairen, politie, veiligheidstroepen of gewapende groepen geen enkele prioriteit heeft. De burgers in Syrië zullen dus weinig hoop putten uit de opstelling van Rusland. Maar het kan nog erger: Iran, Algerije, Noord-Korea en Syrië zijn er vooral op uit dat er helemaal geen verdrag komt.

Zelfs de Verenigde Staten zijn niet onomwonden positief over teksten die landen voorschrijven voor elke wapendeal een degelijke risicoanalyse te maken (behalve voor landen waarvoor al een wapenembargo bestaat). Als het risico dat deze wapens gebruikt zullen worden voor schendingen van mensenrechten of IHL moet een staat niet leveren, zegt Amnesty, en zo staat het ook in de concept-verdragstekst. Maar de VS willen slechts ‘rekening houden’ met dat risico en een uitzondering maken voor wapenleveranties die de ‘interne veiligheidssituatie’ en ‘regionale stabiliteit’ aangaan. Dat is nogal ruim gedefinieerd en een stevige stap terug van de eerdere positie. Het is ook levensgevaarlijk, want het zet de deur wagenwijd open voor gewetenloze staten die wapens willen verhandelen onder het mom van ‘regionale stabiliteit.’

De VS blijven ook herhalen dat ze munitie niet willen opnemen in het hoofdstuk over soorten wapens en activiteiten. De opstelling van de Amerikanen wordt hier met ongeloof ontvangen door Afrikaanse staten en als een probleem gezien door andere ‘friendly states’. Van Obama, die brak met de lijn-Bush door het ATT te omarmen, wordt ‘leadership’ verwacht, maar het feit wil dat de stoelen achter de Amerikaanse delegatie gevuld zijn met veiligheidsadviseurs die in nauw contact staan met het Pentagon en de CIA, en met mensen van invloedrijke organisaties als de National Rifle Organization. Dat klinkt duidelijk door in de Amerikaanse interventies. Amnesty verhoogt daarom de druk op Obama.

De Chinese en Vietnamese afgevaardigden hebben minder problemen met dergelijke teksten. Ze zijn nogal kort van stof in de zaal en tot voor kort zetten ze er flink de pas in als ik ze probeerde aan te spreken. Maar sinds gisteren lukt het me met ze te praten. De Chinese diplomaat zei dat China een ‘compact en uitvoerbaar’ verdrag wil. Dat is diplomatieke taal voor ‘niet te veel verplichtingen, alsjeblieft. We houden de handen liever vrij.’ Ook wij blijven vriendelijk, maar weten heel goed wat dat betekent.

Kijk maar naar Sudan of de DRC.